拆迁，一根现代城市管理的敏感神经

　　乔新生：在起草物权法的时候，学术界曾经对如何定义公共利益进行过广泛的讨论。有学者提出，一定要让政府在发布征收决定的时候，让征收决定的行为能够成为行政诉讼的对象。成为行政诉讼的对象就意味着可以由法院来对什么是公共利益作出具体的判断。换句话说，是否属于公共利益不取决于行政机关，而取决于立法机关和司法机关。立法机关在制定法律规范的时候，务必要明确具体的公共利益；司法机关可以行使自由裁量权，明确公共利益。

　　但问题是，公共利益不是一个非常明确的法律概念，所以，立法机关不可能在制定法律条文的时候，对公共利益作出明确的规定，在大陆法国家，司法机关没有明确的法律依据，也不能随便依照公共利益条款自由裁量。

　　在现实生活中最常出现的问题是，政府打着公共利益的幌子，强制拆迁居民的房屋。所以，国务院在制定《城市房屋拆迁管理条例》的时候，不能借助公共利益条款自我授权，而应当把行政征收拆迁行为自觉地限定在公共利益的范围之内。换句话说，公共利益只能在”法律“之中寻找，在法律没有明确规定的情况下，行政机关应当慎重使用公共利益条款。

　　同时，公共利益与个人利益之间不是紧张关系，而是一种相辅相成的关系。个人利益是根本，公共利益是特殊的个人利益。在现代民主社会，为了更好地保护公民的个人利益，可以通过制定完善法律，授权行政机关把个人利益通过特殊的程序转化为公共利益。公共利益存在必须具有合法性、合理性和普遍性。合法性是公共利益的本质特征，没有了法律依据，那么，公共利益就不复存在；合理性是指公共利益必须大于可能损害的个人利益，如果公共利益远远小于所受到损害的个人利益，那么，公共利益就具有荒谬性；当然，公共利益是多数人的利益，在现实生活中公共利益必须具有普遍性，必须得到社区多数居民的赞成和拥护。各国宪法规定，在涉及到公民基本权利的问题上，不存在公共利益的问题。我国立法法和宪法对保护公民的基本财产权利都有明确的规定。全国人大常委会在修改《城市房地产管理法》的时候，特别规定，”征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件“。

　　公共利益是一个典型的概括性规范，它应当具备合法性、合理性、普遍性的特征，在现实生活中既不能由行政机关自由裁量；也不能由司法机关自由裁量。在具体实施的过程中，公共利益只能出现在”法律“条文中，但是，行政法规完全可以根据法律的授权，对如何实现公共利益作出具体规定。

　　当然，从更深远的意义来讲，我们应当尽量减少授权性规范，应该形成一种立法机关制定规则、行政机关执行规则、司法机关判断规则的法律逻辑体系。只有这样，才能避免行政机关运用公共利益条款自我授权，也只有这样，才能防止国家权力机关在公共利益的认定方面出现自相矛盾，从而损害公民合法财产权利。